首页 > 信息公开 > 政务信息

《临汾政务信息》2017增刊087

2017-11-14    浏览:

   临汾市基础设施建设PPP模式问题研究


   我国“十三五”规划指出:“加快进一步放宽基础设施、公用事业等领域的市场准入限制,采取特许经营、政府购买服务等政府和社会合作模式,鼓励社会资本参与投资建设运营”。随着新型城镇化的快速发展,长期由政府投资建设的城市公共基础设施已远远不能满足新常态下经济社会发展的需要。为弥补政府财政资金的不足,引入PPP模式,实施公私部门项目合作是解决此难题的有效途径,也是深化改革、转变政府职能的一条必由之路。临汾市政府积极落实中央、省投融资决策部署,加大基础设施投资,强化推介PPP模式,取得明显成效。本文就临汾市基础设施PPP项目建设进展、困难和对策进行分析研究,为领导决策提供参考依据。

   一、PPP的有关概述

   PPP的有关概述包括概念、特征、流程、模式和历程等。

   (一)PPP的概念。早在20世纪60年代,法国就以私人部门特许经营的方式进行了水务工程的实施。此后,PPP模式经历了在不同国家不同方向的演进,PPP成为一个动态、演变的概念范畴,尚没有一个公认的定义。主要国家、国际组织和我国许多学者对PPP均有不同的解读。联合国发展计划署定义,PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式,合作各方共同承担责任和融资风险,可以达到比预期单独行动更有利的结果;欧盟定义,PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系,其目的是提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务;国资委采购与PPP研究中心副主任兼中国物流与采购联合会特邀研究员吕汉阳认为,PPP是指公共部门(单位)通过与私有部门(单位)建立合作关系来提供公共产品或服务的一种方式。归纳总结以上不同的解释,笔者认为PPP即英文Public-Private-Partnership的字母缩写,通常译为“公共私营合作制”,是指政府与私人组织之间,为了合作建设城市基础设施项目或提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。 

   (二)PPP的特征和优点。PPP是一种公私双方“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资和管理模式。政府部门通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。因此,PPP具有三大特征,一是伙伴关系。即政府部门与私营公司形成目标一致,以最少的资源,实现最多最好的产品或服务的供给的合作伙伴;二是共享利益。公私合作双方利益共享,但不是简单的分享利润,还需控制私营部门参与公益性项目,发生高额利润;三是分担风险。在PPP模式下,由私营公司负责项目融资,有可能增加项目的资本金数量,进而降低较高的资产负债率,而且不但能节省政府的投资,还可以将项目的一部分风险转移给私营公司,从而减轻政府的风险。同时,政府部门尽可能承担自有优势方面的伴生风险,而让对方承担的风险尽可能小。

   PPP模式使政府部门和民营企业能够充分利用各自的优势,即把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与民营企业的创业精神、民间资金和管理效率结合到一起。PPP模式有6大优点:(1)消除费用的超支。(2)有利于转换政府职能,减轻财政负担。(3)促进投资主体多元化。(4)政府和民间部门可取长补短,发挥各自的优势。(5)使项目参与各方整合组成战略联盟,协调不同利益。(6)风险分配合理。

   (三)PPP的流程环节。财政部规定PPP操作流程包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交五个阶段,19个环节步骤。其中,项目识别包括项目发起、项目筛选、物有所值评价和财政承受能力论证四个环节。项目储备包括管理构架组成、方案实施编制和实施方案审核等3个环节。项目采购包括资格预审、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署4个环节。项目执行包括项目公司设立、融资管理、绩效监测与支付和中期评估4个环节。项目移交包括移交准备、性能测试、资产交割和绩效评价4个环节。

   (四)PPP的模式分类。狭义的PPP模式被认为是一系列项目运作模式的总称,包含BOT、TOT、BOO等运作模式,更注重公私部门合作过程的风险分担机制和项目资金管理。从财政部的相关文件中PPP的运作模式主要有:委托运营(O&M)、管理合同(MC)、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)。发改委相关文件中涉及PPP的模式主要为:建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)、建设-拥有-运营(BOO)。同时,要求对于有收费基础且通过收费能完全收回投资成本的经营性项目,授予特许经营权,采用BOT或BOOT模式建设;对于收费不足以收回投资成本且需政府补贴的准经营性项目,采用BOT和BOO等模式建设;对于主要依靠政府付费收回投资的项目,采用BOO模式建设。总之,国家提倡的模式,一般均包括运营O在内。

   (五)PPP发展历程。我国PPP的发展大致分为三个阶段。一是初试阶段(1995年-2003年)。PPP模式被亚行、世行作为一种新兴项目融资方式引入国内,成都、长沙等电厂BOT试点开始运营。二是多部门探索阶段(2004年-2013年)。2004年,建设部首先发布实施《市政公用事业特许经营管理办法》,在城市供水、污水处理和燃气供应等领域大规模实践。随后,交通、环保和国资委等主管部门以及各级地方政府纷纷大力探索推进PPP模式,既出现政府或投资人怠慢履约甚至违约的问题,也有北京地铁四号线和国家体育场等成功的典型案例。三是规范运作阶段2014年至今。2014年5月财政部发布《关于印发政府和社会合作资本模式操作指南的通知》,对PPP模式适用范围、环节操作提出明确要求,同时成立PPP工作领导组和政府和社会资本合作中心。9月,又下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,成为财政部力推PPP模式以来的第一个正式文件。国务院出台了与PPP密切相关的《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》,PPP成为地方基础设施建设的融资主渠道。

   二、临汾市基础设施建设PPP模式推进情况

   为确保PPP工作的顺利开展,临汾市高度重视PPP模式推广应用工作,将其作为重点工作进行安排部署,多措并举,全市PPP工作稳步推进,取得了阶段性成效。

   (一)成立组织领导机构,明确责任分工。结合临汾市实际,对照上级要求,进一步健全完善了全市PPP工作推进领导机制。2016年12月成立了政府和社会资本合作PPP项目工作领导组,由市委常委、常务副市长担任组长,市发展改革委、市财政局等20个部门为成员单位,统筹协调全市PPP项目推进工作,研究制定政府和社会资本合作的政策措施,协调解决工作推进中的重大问题和事项。领导小组下设传统基础设施工作组办公室、公共服务工作组办公室,分别设在市发展改革委、市财政局,按照职责承担领导小组日常工作,办公室主任分别由市发展改革委主任、市财政局局长兼任。2016年6月,经市编办批准,在市财政局成立了政府和社会资本合作PPP中心,专门负责协调推进。辖区内有关县市区也按照要求成立了PPP工作领导组,基本建立了全市上下衔接、协调推进的工作格局。

   (二)加强工作协同,狠抓项目落实。据市财政局统计,截止2017年10月全市拟采用政府和社会资本合作PPP模式,且已录入财政部PPP综合信息平台的公共服务类项目已达53个,投资规模331.8亿元。其中,已经省财政厅审核通过的项目24个,投资规模179.5亿元。从项目类别看,已录入财政PPP综合信息平台的项目中,市政工程项目21个,投资96亿元;生态环保项目3个,投资29亿元;城镇综合开发项目2个,投资26.5亿元;旅游项目3个,投资17.8亿元;教育项目6个,投资64.5亿元;交通运输项目8个,投资57.8亿元,安居工程项目1个,投资4.2亿元;医疗卫生项目3个,投资13.8亿元;文化项目4个,投资6.7亿元;体育项目1个投资2亿元;科技类项目1个投资12.6亿元。分县市区看,市本级项目7个,投资94.1亿元;临汾开发区1个,投资14.2亿元。17个县市区中,已有13个县市项目录入财政部PPP综合信息平台。

   市发改委积极与住建、水利、交通、国土、经信等行业主管部门沟通协调,储备了一批手续较为齐全,发展前景良好,具备PPP模式操作条件的传统基础设施领域项目,并建立了动态管理机制。据市发改委统计,目前,全市共储备基础设施类PPP项目76项,总投资673.34亿元。签约项目3项,总投资9.4亿元,均为重大市政工程类项目,新开工项目1项,总投资2.5亿元,为重大市政工程类项目。同时,根据省、市要求,加大工作力度,认真落实工作责任,圆满的完成了我市PPP储备项目入选国家重大建设项目库任务。

   (三)强化宣传引进,抓好项目推介。为推进市政府和社会资本合作工作,有关部门积极对外宣传,邀请社会资本来临汾投资。已通过省发展改革委平台推介了安泽至沁水高速公路项目。同时,与北京北科欧远科技有限公司、聚光科技(杭州)股份有限公司等20余家社会资本进行了对接,推介临汾市较为成熟的交通运输、环境保护、重大市政工程等领域项目。

   (四)规范项目管理,做好示范引领。市财政局制定了《政府和社会资本合作(PPP)项目工作参考流程及财政内部分工的函》《临汾市政府和社会资本合作(PPP)咨询机构库管理暂行办法》等符合临汾市实际的政策、管理办法,制作了PPP操流程图、承接PPP项目主要流程,进一步规范了PPP相关工作。通过公开招标,确定了10家PPP咨询服务机构,为全市PPP工作提供咨询支持。在政府有关部门的大力运作下,出现一批组织形式高效、项目运营顺畅、风险分担合理的PPP项目。据市财政局统计,全市已列入省级以上的示范PPP项目共5个。其中,被财政部列入第三批国家级示范项目1个,为尧都区涝洰河生态建设润州园政企合作PPP项目,该项目已获得省级奖补资金100万元和中央PPP项目以奖代补资金500万元;列入省级首批示范项目2个,为临汾河西污水处理和龙词净水改扩建项目;列入省级第三批示范项目为洪洞甘亭工业园新能源汽车产业园建设工程项目和洪洞河西新区主干道道路工程项目,分别获得省级奖补资金100万元和60万元。

   目前,已上报财政部申请国家级(第四批)示范项目12个,这些项目均通过“两评一案”(物有所值和财政承受能力评价、实施方案)。已申报省级(第四批)示范项目11个。初步形成了重点推进、梯次配备和示范引领的PPP项目建设新格局。

   三、临汾市基础设施建设PPP模式存在的困难和问题

   本次课题调研,对市发改委、财政局、住建局、公用局以及3个PPP项目实施机构或社会资本方进行了专项调查,征询到一些困难和问题建议。

   (一)一些PPP项目存在不规范现象。成功实施PPP模式吸引社会资本进入基础设施建设有靠于规范的项目实施。但PPP项目组织形式多样,涉及环节较多、准备资料繁杂、评价审批复杂,一些政府部门或社会资本方多为初次组织PPP项目,实际操作中难免存在不规范的问题。主要有项目识别阶段中的投资区域全方位调研不足、资料准备不全、物有所值评价定性定量分析粗浅;项目准备阶段中实施方案编制不合理、合同不周全、风险和利益分担有失公允等;项目采购阶段中社会资本和融资主体响应文件不规范;项目执行阶段中质量管理措施预估不全、奖励惩处不明确;项目移交的内容条件标准有疏漏等。

   (二)PPP项目管理存在交叉问题。虽然国家和省出台了有关政策文件,明确发改和财政分工,但是执行落实中两个部门间存在交叉也存在区别,让社会资本进入时存在诸多顾虑。比如,部分发改部门推进实施的PPP项目由于未经财政部门组织的专家论证或者不符合财政部门评审要求难以纳入财政预算内管理范畴。

   (三)地方财政承受能力有限。财政承受能力论证是PPP项目入库和实施的前提条件。财政承受能力论证只在政府付费和可行性缺口补助这两种付费模式下进行论证。财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》规定,各级财政部门要对本地区拟实施的PPP项目出具财政承受能力论证报告审核意见,方可纳入PPP项目开发目录管理,即PPP项目入库。财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估,每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例不超10%。按此标准测算,全市可用于PPP项目的财政承受能力仅约4-5亿元水平,远远不能满足经济社会发展需要。

   (四)专业化机构和人才缺乏。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式,进行结构融资,需要比较复杂的国家政策、法律、金融和财务等方面的知识。要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程,对项目的运作提供技术指导和相关政策支持。要求政府部门的推介、审批和实施机构必须有相关专业人才,同时还需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。据调查,市发改委、财政局、住建局、公用局等主管或实施部门及社会资本方均反映缺乏有关PPP项目运作的专业人才,且缺乏有资深经验的当地咨询机构,致使全市许多PPP项目不得不远道聘用北京、太原等大城市的咨询机构。

   (五)征地拆迁和手续审批进度较慢。据调查,部分PPP项目实施过程中,因工程项目施工区域涉及村镇较多,土地及地上附着物赔偿协调工作乡镇开展开较为困难,项目公司协调难度加大,影响了工程的整体推进。个别项目还存在村民阻工问题,制约工程实施。同时,部分PPP项目的可研批复、规划手续、土地手续、施工许可、实施方案、物有所值评价等手续因种种情况需要修改、补充和完善,一个项目的运作和成功实施往往需要较长的时间。

   (六)后期的运营和管理受到忽视。PPP项目运营期长达10-30年,运营维护是PPP项目持续时间最长的阶段,是成本大量投入到贷款逐步收回的阶段,也是还款风险的主要发生期。做好后期的运营和管理往往是PPP双赢的关键,因此,PPP项目需要有全生命周期的理念。目前,临汾市的PPP项目大多数在项目建设或申报待批复阶段,实际开始真正运营还为少数,存在运营管理经验缺乏、风险预判不足的问题,应引起各有关方面的高度重视。

   四、对临汾市基础设施建设PPP模式的对策建议

   PPP模式作为一种还未足够成熟的社会融资模式和经济建设方式,无论是从顶层设计、风险控制、管理能力、人才引进等,都需要政府部门和社会资本方通力合作。

   (一)加强PPP项目实际操作流程的规范性指导。一是应根据财政部《关于印发政府和社会合作资本模式操作指南的通知》,制定符合临汾实际并更具操作性,适用于发改委、财政局两部门的《PPP项目操作流程图》,强化对各县、市、区的政策性支持和技术性指导,促进PPP项目高效、有序实施。二是住建、公用、交通等政府实施部门应加强与审批部门的沟通协调,加大对其参与的项目公司在申报手续方面的指导力度,在制度框架、采购流程、标准合同等方面提供技术支持、知识共享,提高政府部门项目规划、设计和监管能力,及时总结PPP的经验教训。三是社会资本方要寻求咨询机构的支持,配备专业人员,完善相关手续,切实按照国家规定流程和步骤规范操作。

   (二)理顺部门管理权限。从省市层面加大统筹协调,理清发改委和财政两部门在PPP项目推介、论证、评价和审批等方面的管理权限,破除机制制约,确保PPP项目推进领导组织机构运行顺畅。

   (三)强化PPP项目人才培训和引进。根据PPP项目需要比较复杂的国家政策、法律、工程、评价、金融和财务等方面的知识的新形势新任务要求,建议一是将PPP项目涉及的专业人才引进纳入各县市区政府人才引进战略规划,制定优惠政策,注重激励机制,为发改、财政部门配备专门PPP项目高素质综合性人才。二是继续组织市直、县(市、区)政府主管部门以及社会资本方人员参加政府和社会资本合作专题培训班,进一步学习、掌握PPP模式的相关政策和常识。三是社会资本方应高度重视,大力支持选调、引进专业人才参与PPP项目,同时加强与咨询机构的沟通合作。

   (四)加快征地拆迁和手续审批进度。有关市县乡村各级政府部门应统筹协调,上下联动,充分利用自身的优势,发挥政府部门的社会责任、远景规划、协调能力,主要解决好征地拆迁、土地附着物赔偿和村民阻工等问题,同时,创新方式方法,强化操作指导,加快PPP项目手续审批力度。

   (五)加大PPP项目运营周期管理。在PPP模式下,如果缺少外部约束,私人部门会在利益的驱使下,利用基础设施项目的垄断性获取暴利,有效监管成为PPP项目成功的关键。PPP作为长达20—30年的项目,也特需建立运营周期的管理体系,实施动态的管理。政府部门在项目识别、设计、投资、建设、运营、维护和移交各阶段来考虑财政的可持续性,根据中长期的财政规划和项目运营周期内的财政支出,进行财政承受能力的论证来防控风险。同时,应借鉴国内外成功PPP模式的典型案例规范合同签署、建立长效科学的运营监管制度,确保PPP项目运营及移交顺利进行。



责任编辑:刘小伟  王雅娴

  

主办:山西省临汾市人民政府 © 版权所有 2017

承办:临汾市人民政府办公厅

建设管理:临汾市政府电子政务中心

晋ICP备05003731号  网站标识码:1410000039

晋公网安备 14100002000001号