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《临汾政务信息》2018增刊029

2018-08-03 浏览:
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如何推动依法管粮、依法治粮,运用法治思维和法治手段守住“天下粮仓”?

                       --关于依法管粮、依法治粮的几点思考

 

《粮食流通管理条例》颁布实施以来,粮食管理由单一的行政管理转变为行政、法制、经济手段并用的市场化管理新阶段,粮食行政管理部门及粮食经营者的观念有了很大的转变,依法管粮的理念已然形成。但是,由于粮食法规尚不完善,配套政策尚未健全,加之地方粮食行政机构合并,粮食行政部门在粮食流通执法过程中面临着重重困难。

一、依法管粮、依法治粮过程中存在的问题

(一)贯彻执行《粮食流通管理条例》存在的问题

1、关于行政执法主体问题。粮食流通涉及到粮食收购、销售、储存、运输、加工、进出口等多个环节,《粮食流通管理条例》(以下简称《条例》)按照“环节监管为主”的原则,将粮食流通行政执法职责划分为收购环节、储存环节、流通环节、加工环节等四大环节,赋予粮食、工商、质监、卫生、物价等部门在各环节的执法职责,形成 “铁路公安各管一段” 的执法主体多元化局面。在执法实践中,由于各环节相互关联,而实行多头执法监管,其行政效率往往低下,执法效益未必良好。

《条例》第九条明确粮食行政管理部门粮食收购资格的许可权,但第四十一条对未经许可的却由工商部门处罚,粮食行政管理部门查出的需要移交工商部门。按照《行政许可法》应该是谁发证、谁处罚,这是典型的行政许可、行政查处和行政处罚相脱节的现象。权责不一致对粮食收购市场的有效监管极为不利,因为粮食部门有对无证收购粮食的监督权但无处罚权,监管力度明显不够;工商部门有对无证收购粮食的处罚权,但因其管理面广、工作量大,难免力不能及。

《条例》第二条规定:“在中华人民共和国境内从事粮食的收购、销售、储存、运输、加工、进出口等经营活动(以下统称粮食经营活动),应当遵守本条例”。也就是说对粮食流通的管理包含了粮食的收购、销售、储存、运输、加工、进出口等环节,为此,《粮食流通监督检查暂行办法》第三条要求“各级粮食流通监督检查有关部门要建立监督检查工作协调机制,加强工作配合和信息交流”,但各部门、各环节粮食流通监督检查的协调由谁牵头、如何实施尚未有明确的细则,虽然粮食部门是专司粮食流通管理的行政管理机关,但对整个粮食流通环节进行全面的执法监督不到位,难以有效地行使对全社会粮食流通的全面管理。

2、关于粮食的质量和卫生问题。粮食的质量问题、卫生问题贯穿于粮食流通的整个过程,并不是只存在于某一环节。《条例》只赋予粮食行政管理部门对粮食收购和储存环节粮食质量及原粮卫生的执法权,加工环节、流通环节的质量及卫生等的监督管理由质监、工商、卫生等部门执法。粮食部门只负责检查粮食加工和销售经营者的最高最低库存数量以及粮食经营者的统计台帐的建立情况,并有相应的处罚权,但最高最低库存质量监管却未明确,这样一来,粮食行政管理部门的原粮质量监管存在空白,执法力度就打折扣了。

《条例》第四十七条规定“粮食经营者未按照本条例规定使用粮食仓储设施、运输工具的,由粮食行政管理部门或者卫生部门责令改正,给予警告;被污染的粮食不得非法销售、加工”,该规定存在职能交叉且不完善。由于仓储设施、运输设备造成粮食污染,粮食和卫生部门同时有权管理,但对被污染的粮食具体如何处理又没具体办法,这样就为具体的行政执法实践操作带来了困难。

3、关于自然人和农民经纪人收购粮食问题。近几年,我们发现粮食收购市场异常火热,农民小商贩、农民经纪人“游村串户”直接从农民手中收购粮食仍然存在,他们主要以自然人为主,而这些大量的自然人的收购行为恰恰是新修改《条例》所允许的。由于这些人素质参差不齐,且又没有经过任何法律知识的培训,农民的利益往往由于他们当中一些人的违法而直接受到损失。因此,怎样规范自然人的收购行为值得认真研究。

4、关于未执行粮食收购价格和粮食质量标准的查处问题。《条例》第四十三条规定“粮食收购者有未按照规定告知、公示粮食收购价格或者收购粮食压级压价,垄断或者操纵价格等价格违法行为的,由价格主管部门依照《中华人民共和国价格法》的有关规定给予行政处罚”。据此,在监督检查粮食工作的时候对粮食收购违法违规不执行粮食价格规定等粮食部门无权查处。

《条例》第四十四条规定“粮食收购者未执行国家粮食质量标准的”,“由粮食行政管理部门责令改正,予以警告,可以处20万元以下的罚款;情节严重的,并由粮食行政管理部门暂停或者取消粮食收购资格”。粮食收购中不执行国家质量标准的问题,一般来说其最直观的表现就是提级提价或压级压价。如发现粮食收购中不执行国家质量标准的问题,到底是定性为质量问题还是价格问题,该按质量规定处理还是按价格规定处理?这就可能形成法规漏洞或冲突。

(二)粮食市场监督检查工作中存在的问题

1、现行粮食管理体制不适应新形势,粮食行政管理职能弱化。近几年,各地机构改革力度进一步加大,各县市粮食局合并的约80%,虽然挂粮食局牌子,但科室和人员锐减,还有的个别县只有一名分管粮食工作的领导,无专职粮食科室和工作人员,工作力量严重不足。合并的粮食行政机构要负责全地区(或辖区)粮食安全、粮食监督检查、行政许可、粮食收购、粮食安全储存、企业改革、粮仓建设、安全生产等日常管理工作,但有限的人员,很难建立起统一、高效的粮食行政管理体系,国家和省粮食法规、政策不能全面落实,粮食管理政令无法畅通,粮食行政管理和行业指导工作不能全面、系统地开展,保障地方粮食安全的责任难以有效落实。

2、市场主体多元化增加了监督检查工作的难度。粮食购销市场和价格全面放开后,国有粮食购销企业垄断粮食收购的局面已经打破,多种所有制经济主体的参与,使市场环境变得比以前更加复杂,特别是非国有经济成分,尤其是一些个体、私营粮食企业经营管理不规范,很多入市的主体,统计、保管和会计等基础资料不齐全,收购的粮食未进行质量检验等,也有个别粮食经营者法律意识淡薄,单纯追求经济效益,逃避行政部门监管,违规、违法经营,这些都增加了粮食流通监督检查工作的难度和成本,需要在实践中不断摸索和总结经验。

3、有些规定难以操作。比如,《条例》规定粮食行政管理部门对违规的粮食经营者可给予责令改正、警告、罚款、暂停或取消粮食收购资格等行政处罚,但在实际工作中,具有较大的自由裁量权,特别是罚款的金额幅度较大,处罚的“尺度”难以把握。又如,《粮食流通监督检查暂行办法》规定要对粮食经营者是否建立了经营台账、是否执行了国家粮食流通统计制度进行检查,但由于统计调查对象的数量大、类型多、范围广、情况复杂,调查取证比较困难。再如;目前承担粮食质检任务的机构必须具备较高的资质条件,必须取得相应质监部门的授权,因此区县粮油质检部门普遍达不到要求,而粮食质量监管工作又大量发生在区县,致使有关样品需要送检,无形中影响了工作的时效性,增加了难度。

二、现阶段依法管粮、依法治粮的措施和对策

针对当前制约依法管粮顺利推进的主要困难和问题,从贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》的基本要求和粮食工作实际出发,提出以下措施和对策,力争在机构改革调整中实现粮食流通行政执法的新跨越。

(一)结合我省实际,尽快出台地方粮食法规,奠定粮食管理法制基础。目前,国家层面已修改了《粮食流通管理条例》,各地粮食产区特别是粮食销区,粮食经营者众多,应按照国家依法管粮的要求,抓紧制定地区粮食流通管理的地方性法规,从法制化、规范化入手,建立粮食流通和管理科学的运行机制,为粮食经济持续、稳定、健康发展提供法律保障。

(二)调整机构落实编制,加强粮食行政工作力量。按照统一、精干、高效原则和加强粮食行政管理体系建设的要求,结合地区、县市两级粮食行政管理部门实际,应调整和稳定粮食管理机构,充实和增加工作力量,以适应贯彻执行《粮食流通管理条例》所赋职责需要。地县两级粮食行政管理部门要按照职能转变要求,增设内设机构,增加监督检查、行政许可、粮食统计等方面人员编制,以有效履行社会粮食流通管理职责。通过增整和充实把全地区粮食行政管理体系建立和完善起来。

(三)各负其责协调配合,有效实施粮食行政管理。按照《粮食流通管理条例》规定,要强化政府粮食宏观调控职能,地县粮食行政主管部门,对社会粮食流通、供需平衡和粮食安全负总责。其他涉粮部门按照自己的职责权限负责相应方面的工作,并向粮食行政管理部门定期通报有关情况。也可采取建立健全监督检查联席会议制度和会同工作方式形成统一工作合力,以全面履行粮食行政管理和行业指导职责,有效实施粮食宏观调控,建立规范、有序的行政管理运行机制。

(四)加强法规政策宣传,全面提高依法管粮水平。粮食经济已经从计划管理走向依法管理的新阶段,这是依法治国方略在粮食经济领域的具体实践。粮食行政管理部门各级领导和工作人员要充分认识依法管粮的重大意义,自觉加强粮食法规、政策和行政执法规范的学习研究,从工作方式、管理职能上实现新的转变,切实承担起肩负的重大责任。通过学习和实践建立一支法制水平高、业务技术精的粮食行政管理和粮食执法队伍。要坚持不懈地加强粮食法规、政策的社会宣传,使广大粮食经营者知法、懂法、守法,自觉承担应尽的社会责任。大力倡导诚信经营、规范管理、质量优良、文明服务行业新风,形成人人关心粮食、科学节约用粮、安全放心消费的良好社会氛围和粮食市场环境。(市粮食局)


        责任编辑:刘小伟     张  甜

  

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